المرصد المدني لاستقلالية القضاء وشفافيته | 2017-04-18

في الدعوى المساقة بوجهه، أدلى صندوق الضمان الاجتماعي بأنه ليس لاتحاد المقعدين اللبنانيين صفة للإدعاء، طالباً ردّ الدعوى لانتفاء الصفة والمصلحة. وهذه الحجة تتكرر عموماً في الدعاوى المقامة ضد المؤسسات العامة كلما كانت المدعية جمعية غير حكومية. فكأنما هذه الإدارات تسعى ليس إلى الحفاظ على الشرعية، إنما قبل كل شيء إلى رد الدعاوى المقامة ضدها بمعزل عن مدى صحتها.

وقد جاء قرار المجلس حاسماً في هذا المجال في اتجاه توسيع مفهوم الصفة والمصلحة، وعلى نحو يفيد رجوعاً عن بعض قراراته السابقة التي كانت ضيّقت من هذا المفهوم. فبعدما رأى أن للقاضي الإداري أن يوسع هذا المفهوم لمصلحة التقاضي توخياً لمصلحة المتقاضين ومراعاة لمبدأ الشرعية، أشار إلى أنه يبدي “تساهلاً ملحوظاً في نطاق قضاء الإبطال لجهة تقدير المصلحة التي أصبحت تتّسع لتشمل الضرر المعنوي إلى جانب الضرر المادي، كما والنتائج الضارة المحتملة على وجه أكيد كقرينة على جدية المراجعة، فيكتفي القاضي بأن يكون هناك إمكانية لحصول الضرر واحتمال إفادة الطاعن في المستقبل من إبطال القرار المطعون فيه، حتى ولو لم يكن من المؤكد أن إبطال القرار المطعون فيه من شأنه أن يكسب الطاعن نفعاً عاجلاً وأكيداً”.

فضلاً عن ذلك، أخذ المجلس بالتوجهات الحديثة للإجتهاد الإداري في تقديره للمصلحة: فالمصلحة الشخصية التي أوجبها القانون يمكن أن تكون مصلحة فردية وخاصة، كما يمكن أن تكون مصلحة عامة أو مصحلة جماعية. وتكون المصلحة جماعية اذا قدّمت المراجعة من قبل هيئة تتمتع بالشخصية المعنوية، كالجمعيات والنقابات أو الهيئات المهنية، من أجل الدفاع عن مجموع المصالح المشتركة والجماعية للأفراد أو الأشخاص الذين ينتمون الى هذه الهيئة، أو عن الأهداف التي تتولى هذه الهيئة حمايتها، وذلك ضدّ القرارات أو الأعمال الادارية التي تطال غايات الجمعية أو أهدافها أو التي من شأنها المساس بالمركز أو بالوضعية القانونية لجميع أو لبعض المنتسبين اليها. وقد برّر المجلس توسيع مفهوم المصلحة في دعاوى إبطال القرارات الإدارية بحماية مبدأ المشروعية وسيادة القانون.

وفي ختام تعليله في هذا المجال، عاد المجلس واشترط أن يكون الطاعن في حالة قانونية خاصة بالنسبة للقرار المطعون فيه، من شأنها أن تؤثر تأثيراً مباشراً في مصلحة ذاتية له، وذلك تفادياً للدعوى الشعبية. وبذلك، يكون المجلس وسّع مفهوم المصلحة في المطالبة ببطلان القرارات الإدارية بحيث أعطى الجمعيات المتخصصة والمعنية حق المداعاة صوناُ لأهدافها، من دون إطلاقه.

وبذلك، خطا المجلس خطوة هامة في هذا المجال، تفتح الباب واسعاً أمام الجمعيات المختصة في قضايا عدة، وأهمها حماية البيئة أو مكافحة الفساد أو الدفاع عن استقلال القضاء، للمداعاة، متراجعاً عن الكثير من مواقفه السابقة والتي آلت إلى تحصين العديد من القرارات الإدارية، بما فيها من مخالفات كثيرة.[1]

[1] لمى كرامة، شورى الدولة يرد دعوى “الموازنة العامة”، المفكرة القانونية، العدد 38، أيار 2016، وقضية “المنطقة العاشرة”: خطوة أولى لاستعادة الأملاك العامة المنهوبة؟ المرصد المدني لاستقلالية القضاء وشفافيته، المفكرة القانونية، العدد 43، تشرين الأوّل 2016.

تتشرف جمعية “اتحاد المقعدين اللبنانيين” و”المفكرة القانونية” و”المرصد اللبناني لحقوق العمال والموظفين”،

بدعوتكم/ن لحضور مؤتمر صحافي،

للإعلان عن قرارين قضائيين بتفعيل قانون المعوقين 220/2000

الزمان: الجمعة 3 آذار 2017 // الساعة 4:00 بعد الظهر
المكان: في مكتب اتحاد المقعدين اللبنانيين، الروشة – بيروت.

بعد 17 عاماً على تعطيل غالبية الحقوق المذكورة في قانون حقوق الأشخاص المعوقين رقم 220/2000، أصدر مجلس شورى الدولة في شباط 2017 قرارين يلزمان الدولة اللبنانية بالمباشرة بتنفيذ البنود المتعلقة بحق ذوي الإعاقة بالعمل في القطاع الخاص. مرة جديدة، يؤكد القضاء على دوره في حماية الفئات الإجتماعية المهمشة فيسهل وصول ذوي الإعاقة إلى سوق العمل لتعزيز استقلاليتهم وإمكانيتهم بالعيش الكريم، بعد أن سجلت في صفوفهم أعلى نسب للبطالة بين العمّال اللبنانيين.

جاء هذان القراران نتيجة ثلاث دعاوى قضائية تقدم بها “إتحاد المقعدين اللبنانيين” بالتعاون مع “المفكرة القانونية” لمطالبة الدولة بالمباشرة بتنفيذ القانون، وتحديداً بتفعيل الآليات القانونية التي تضمن توظيف الأشخاص المعوّقين من قبل أصحاب العمل في المؤسسات المتوسطة والكبيرة.

ومن خلال هذين القرارين، سقطت جميع الحجج التي كانت تستخدمها الدولة لرفض مطالب حركة الإعاقة منذ سنوات عديدة، ولم يعد هناك من عذر لعدم تنفيذ القانون، بل أصبح تنفيذه موجبا قضائيا يعرّض الإدارة المخالفة لغرامات اكراهية.

في العام 2013، نشرت المفكرة القانونية بالتعاون مع إتحاد المقعدين اللبنانيين تقريراً تحت عنوان: “حين تصاب الدولة بمرض قانوني مزمن: الحراك حول القانون 220/2000، من التشخيص الى غرفة العناية الفائقة”. وقد هدف التقرير، ليس فقط إلى رصد الحقوق المكرسة لذوي الإعاقة في القانون المذكور والتي لم يتم تنفيذها بعد، أو المخالفات المرتكبة هنا وهناك، إنما بالدرجة الأولى إلى رسم الحراك السياسي والاجتماعي في ظل قانون مماثل، وخصوصا في ظل الإخلال بتنفيذه.

فكيف تفاعلت الإدارات العامة مع الإتهامات الموجهة إليها بالتقاعس عن تنفيذ قانون من شأنه أن يضمن حق المواطنة لشريحة واسعة من الناس؟ وما هي الحجج والذرائع التي أدلت بها هذه الإدارات، لتجنب أي مسّ بمشروعيتها؟ وكيف قاربت الفئة الاجتماعية المعنية هذا القانون مع الخلل الذي يعترض تنفيذه؟ هل هي تعدّه برنامج عمل تتشارك في تنفيذه مع الإدارات العامة، أم تعتبره مجموعة من حقوق يتمّ الاعتداء عليها، وتتجابه بشأنها مع هذه الإدارات بشيء من الخصومة؟ ثم، ما هي المفاعيل الرمزية للقانون، والمتمثلة في إعلان مشروعية حقوق المعوقين وفي وجوب وقف عزلهم وتهميشهم، سواء بالنسبة لهؤلاء وللجمعيات التي تمثلهم، أو بالنسبة إلى الآخرين ومدى استعدادهم للإعتراف بها بمعزل عن أي تدخل أو فرض من السلطة؟

ومن أبرز التوصيات التي خلص إليها هذا التقرير، الذي تم إطلاقه في السرايا الحكومية، بحضور رئيس الوزراء السابق نجيب ميقاتي، اللجوء إلى التقاضي الإستراتيجي لإرغام السلطة التنفيذية على تفعيل الحقوق المكفولة بموجبه. وعملاً بهذه التوصية، تم تقديم عدد من الدعاوى بالتعاون بين “المفكرة” اتحاد المقعدين اللبنانيين، تتصل بحق المعوقين بالعمل وأيضا بحقهم بالوصول إلى قصور العدل من دون معوقات. وفيما ما تزال هذه الدعوى الأخيرة عالقة أمام المجلس، أصدر مجلس شورى الدولة قرارين بالغي الأهمية في ثلاث دعاوى بتاريخي 6 و13 شباط 2017: واحدة، اتصلت بحق المعوقين بتعويض بطالة، واثنتين تم ضمهما اتصلتا بواجب وزارة العمل والصندوق الوطني للضمان الإجتماعي في إلزام المؤسسات الكبيرة بتوظيف معوقين وفق أحكام المادة 74 من قانون 220/2000. من شأن هذين القرارين أن يشكلا منعطفاً هاماً ليس فقط على صعيد نفاذ حقوق المعوقين وقوتها المعنوية، بل أيضا على صعيد أساليب عمل الحراك الحقوقي في هذا المجال (

بتاريخ 13/2/2017، أصدر مجلس شورى الدولة (الغرفة الأولى) قراراً نهائياً بما يتصل بضمان حق العمل للمعوقين في القطاع الخاص. فقد أوجب القرار على الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي التأكد من مدى التزام أصحاب العمل في المؤسسات المتوسطة والكبيرة بموجب توظيف ذوي الإعاقة وعدم إصدار براءات ذمة في حال المخالفة. كما أوجب على وزارة العمل جباية غرامات من المؤسسات الكبرى المخالفة.

وقد جاء هذا القرار تبعا لدعويين تقدم بهما اتحاد المقعدين اللبنانيين في إطار سعي استراتيجي من قبله إلى تفعيل الحقوق المكفولة بموجب قانون حقوق المعوقين رقم 220/2000 من خلال القضاء. وكان القانون المذكور ألزم في المادة 74 منه أصحاب العمل في القطاع الخاص التي لا يقل عدد الأجراء فيها عن ثلاثين على توظيف ذوي الإعاقة وفقاً لنسب معينة (استخدام أجير واحد في المؤسسات التي يعمل فيها بين 30 إلى 60 أجيراً، واستخدام نسبة 3% من الأجراء في المؤسسات التي يفوق عدد الأجراء فيها 60 أجيراً). كما منعت المادة المذكورة الصندوق الوطني للضمان الإجتماعي من إعطاء براءات ذمة للمؤسسات المخالفة. وفيما تم تبرير التوجه القانوني هذا بإرادة الدولة بنقل مسألة الاعاقة من منطق الإحسان الى منطق الحق، ومن منطق الرعاية التي تعزل إلى منطق المواطنة والدمج، فإن السلطة التنفيذية والصندوق الوطني للضمان الإجتماعي ما يزالان متلكئين في وضع هذه الحقوق موضع التنفيذ، تحت ذرائع عدة، أهمها غياب المراسيم التطبيقية.

وفي المراجعة الأولى المقدمة ضد الدولة (وزارة العمل)، طعن اتحاد المقعدين اللبنانيين برفضها الضمني (لزوم الصمت لشهرين) لطلبه بإلزام أصحاب العمل المخالفين لموجب توظيف الأشخاص المعوقين بتسديد غرامات مالية. أما في المراجعة الثانية المقدمة ضد الصندوق الوطني للضمان الإجتماعي، طعن الإتحاد برفض الصندوق الضمني لطلبه بالرجوع عن المذكرة رقم 300 التي سمح بموجبها إعطاء براءات ذمة لأصحاب العمل المخالفين. وفي كلا الدعويين، جاءت حجج الجهات الإدارية المطعون فيها مجردة من الجدية، الأمر الذي يشكل مؤشرا إضافيا على الإخلال المنتظم للإدارات العامة بمبدأ الخصم الشريف.

الخروج عن مبدأ “الخصم الشريف”: نكء في جراح فئة مهمشة ومغبونة

“الخصم الشريف” هو مفهوم يؤشر إلى واجب إدارات القطاع العام على اختلافها اعتماد أصول معينة في الدفاع عن وجهة نظرها. ومن أهم هذه الأصول أن تلتزم الإدارات الصدق في وصف الوقائع المتصلة بالدعوى المقامة ضدها، والأمانة في تفسير القواعد العامة المطبقة عليها. وعليها الإبتعاد بالمقابل عن أي محاججة عبثية أو محفوفة بالتناقض أو مبنية على وقائع مغلوطة أو تفسير للقوانين لا يصمد أمام أي جدل جدّي. فأي توجّه مماثل يشكل خروجا عن مبدأ حيادية الإدارة العامة وتحايلاً على القضاء وعلى حقوق المواطنين بالتقاضي. كما ينمّ في الكثير من الأحيان عن ازدراء واستهتار بحقوق المواطنين وبمبدأ الشرعية.

والإخلال بهذا المبدأ يصبح جدّ مستهجن، عند حصوله في دعاوى متصلة بحقوق فئات تعاني من ازدراء وغبن مزمنين ولجأت إلى القضاء للمطالبة بإنصافها. ففي هذه الحالات، يصبح أي موقف مماثل بمثابة نكءٍ في الجرح.

وللأسف، كشف دفاع الإدارات العامة في هاتين الدعويين المتصلتين بحق العمل في القطاع الخاص لذوي الإعاقة الكثير من هذه المواقف الواهية، نكتفي بعرض بعض مثلين عنها:

أولا، أن الضمان الإجتماعي أدلى أن المادة 74 من القانون الصادر في حزيران 2000 التي تمنعه صراحة ومن دون لبس من إصدار براءة ذمة لأصحاب العمل المخالفين لا تمنعه عن ذلك. لماذا؟ لأن ثمة قانوناً صدر قبل حوالي 18 سنة من قانون 2000 وهو القانون 24/8219 كان عدّد الأمور التي تمنعه عن إصدار براءة ذمة، ولم يرد فيه أي ذكر لمخالفة موجب استخدام المعوقين. ولإعطاء هذا الدفع الواهي بداهة شيئا من الجدية بنظر القارئ العادي، لم يجد دفاع الصندوق حرجاً في إحاطة دفوعه بمبادئ قانونية لا علاقة لها بداهة بالمسألة المطروحة. فوفق الضمان، لا مجال لتطبيق قانون عام (قانون حقوق المعوقين) بوجود قانون خاص (مسألة تنظيم وإعطاء براءات الذمة) حتى ولو كان القانون “العام” خاصا بطبيعته لاتصاله بحقوق فئة محددة، وكان لاحقا للقانون الخاص، وتضمن بنداً واضحاً وصريحاً بمنع الصندوق عن عمل معين. وبالطبع، لا نحتاج هنا إلى مزيد من التعليق.

ثانيا، أن الضمان الإجتماعي أدلى أن الدعوى المقامة ضده هي من دون موضوع، طالما أن المذكرة رقم 300 المطعون فيها التي أجازت إعطاء براءات ذمة للمؤسسات المخالفة كانت لفترة مؤقتة (ستة أشهر) وأن انتهاء صلاحيتها يؤدي إلى إعادة العمل بمذكرة سابقة كان أعلن فيها الإلتزام بقانون حقوق المعوقين. فداحة هذا الموقف تتأتى من أمرين: الأول، أنه ناقض من خلاله حجته المشار إليها أعلاه والتي زعم فيها أنه حرّ من أي قيد فيما يتصل بحقوق المعوقين. والثاني وهو الأهم، أنه ناقض حقيقة تصرفاته ومفادها إعطاء براءات ذمة من دون أي تحقق في مدى الإلتزام بقانون حقوق المعوقين.

سقوط ذريعة الحاجة إلى مرسوم تنفيذي

منذ صدور قانون حقوق المعوقين، شاعت حجة تمثلت في اعتبار أن العديد من الحقوق التي أقرها تحتاج من اجل إقرارها إلى إصدار الحكومة لمرسوم يحدّد آلية تنفيذ كل من هذه الحقوق.[1] وقد أدى هذا الأمر إلى تعطيل العديد من الحقوق المكفولة بموجب هذا القانون، وإبقاء الأشخاص المعوقين في خانة انتظار يكاد لا ينتهي، لهذا المرسوم أو ذاك. وقد بدا لهم كأنما قانون 2000 الذي هللوا له لم يكن في حقيقته إلا مجرد إعلان للنوايا. وقد أعادت الدولة (وزراة العمل) الإدلاء بهذه الحجة متذرعة أن “القانون لم يتضمن أي إيضاحات حول المؤهلات المطلوبة في المعوق الذي يقع على رب العمل موجب استخدامه”.

وقد جاء المجلس ليدحض هذه الحيثية بالكامل، وذلك عملا بالقاعدة التي تنص على أن “القانون الجديد والأحكام التي يتضمنها تكون نافذة وقابلة للتطبيق المباشر وبالتالي ملزمة لجميع الهيئات والجهات والأشخاص”، وخصوصا أنه ثبت للمجلس عند التدقيق في القضية غياب أي سبب يبرّر الخروج عن هذه القاعدة. فأحكام المادة 74 جاءت “واضحة وصريحة في تحديدها لموجبات أرباب العمل في القطاع الخاص في تخصيص وظائف لذوي الإعاقة، كما حددت العقوبة التي تفرضها عيلهم وزارة العمل في حال إغفالهم هذا الموجب”؛ وهي فضلا عن ذلك خلتْ من أيّ إشارة صريحة إلى تعليق نفاذ المادة على إصدار نصوص تنفيذية. وتدعيماً لقراره، أوضح المجلس أن تحديد مؤهلات المعوق تتم بالتنسيق بين المؤسسة الوطنية للإستخدام التي تقدم إليها طلبات توظيف أشخاص معوقين وأصحاب العمل على ضوء طبيعة الوظيفة موضوع طلب الإستخدام، من دون أي حاجة لمرسوم تنفيذي. ويلحظ أن هذا الموقف أتى موافقاً لما كانت ذهبت إليه هيئة التشريع والاستشارات في استشارتها الصادرة في سنة 2005.[2]

وهذا القرار إنما يذهب في نفس اتجاه الموقف الذي انتهى إليه مجلس الخدمة المدنية بعد بلبلة طويلة، فيما يتصل بحق المعوقين بالعمل في القطاع العام. فطوال سنوات، امتنع مجلس الخدمة المدنية عن تخصيص وظائف في القطاع العام للمعوقين (كوتا 3%) كما يفرضه القانون (المادة 73)، بحجة وجوب إصدار مرسوم يحدد الوظائف التي يسمح للمعوقين الإشتراك فيها تبعا لنوع الاعاقة وبما يتلاءم وطبيعة كل وظيفة من الوظائف العامة. إلا أنه وبعد سنوات، تبين جليا أن هذه الحجة، التي صورت على أنها قاطعة وأدت إلى حرمان شريحة واسعة من حقوقها لما يزيد عن عقد ونيف، هي حجة مبتذلة وغير صحيحة. وهذا ما عبّر عنه بوضوح كلي التغير الحاصل في موقف مجلس الخدمة المدنية إبتداء من العام 2010، حيث أكد على قيامه بتنظيم مباريات تسمح للمعوقين بالإشتراك بها “على أن لا تحول الإعاقة دون ممارسة المرشح لمهام الوظيفة المتقدم إليها بشكل كفؤ وسليم.” كما أعلن المجلس مع وزارة الشؤون الاجتماعية في 2011 عن وضع آلية لتطبيق كوتا الـ3% في القطاع العام لكونه “قطاع الدولة ومسؤوليتها، والدولة صاحبة اليد العليا فيه التي يجب أن تكون هي القدوة للمؤسسات الخاصة في تطبيق القانون”، وذلك من خلال حجز نسب من الوظائف لأصحاب الاعاقات الذين ينجحون في الامتحانات دون الخضوع لأي تراتبية أو أي تسلسل نجاح[3].

لا موازنة عامة منذ 2005، حجة أقبح من ذنب

هنا نبلغ الحجة الأكثر فداحةً. فقد أدلت الدولة بأن “تطبيق أحكام المادة 74 يحتاج إلى إدراج بندين في الموازنة العامة: واحد يتعلق بالغرامات المستوفاة والثاني يتعلق بتعويض البطالة في حين أنه يستحيل في الوقت الحالي إدراج هذين البندين لعدم إقرار أي موازنة عامة منذ العام 2005”. وفداحة هذه الحجة تتأتى من تذرّع وزارة العمل بالمخالفة الدستورية المرتكبة من الحكومات المتعاقبة ومجلس النواب في عدم وضع موازنات عامة منذ 2005 للتبرؤ من مسؤولياتها في كفالة حق العمل للمعوقين. وقد جاء جواب مجلس شورى الدولة حاسما في هذا الإطار، بقوله بأن “السبب المدلى به لا يمكن أن يشكل مبرراً لوزارة العمل بالتخلف عن أداء واجباتها وباستيفاء الغرامات الملحوظة قانوناً من رب العمل المخالف … من خلال أوامر تحصيل تصدر لهذه الغاية، بحيث يعود للوزارة تنظيم هذه المسألة حسابياً وإدارياً على غرار ما تفعله بالنسبة لسائر الغرامات والرسوم والمبالغ التي تستوفيها طوال السنوات التي لم يجرِ خلالها إقرار أي موازنة”.

[1] نزار صاغية وغيدة فرنجية، حين تصاب الدولة بمرض قانوني مزمن: الحراك حول القانون 220/2000، من التشخيص الى غرفة العناية الفائقة، منشور على الموقع الإلكتروني للمفكرة القانونية، 10/5/2013.
[2] الاستشارة رقم 774/2005 الصادر عن هيئة التشريع والاستشارات في زارة العدل، تاريخ 5/11/2005 (رقم الاساس 753/إ/2005).
[3] عن كل هذه الأمور، يراجع التقرير المشار إليه في الهامش السابق.